【裁判要旨】

   《中华人民共和国道路运输条例》不调整出租车客运和城市公共汽车客运的行为，现我国尚未出台规范出租车客运的行政法规，被告依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条的规定对原告进行处罚，适用法律错误。

【案情】

    原告 余 辉

    被告 正阳县道路运输管理所

    经审理查明，2010年7月1日，原告购买了一辆轿车准备跑出租。2010年7月4日，原告驾驶该车行驶到县城博爱医院路口时，应乘客的要求，准备将其运送到县城内新高中东大门，并谈定价格为5元。车刚起步，即被正阳县长安出租车公司的出租车堵截，后被告又将原告的车扣留。事发时，原告未取得出租车客运经营许可。 2010年8月7日，被告作出豫正运罚（2010）0292号行政处罚决定书，决定给予原告责令停止经营并处以3万元罚款的行政处罚。原告遂以其没有营运、其行为不属于《中华人民共和国道路运输管理条例》（以下简称《条例》）调整的客运范围、出租车执法主体是城建局而非被告、处罚3万元太不人性化为由，请求撤销被告作出的该行政处罚决定书。

【裁判】

    平舆县人民法院审理认为，原告未取得出租车客运经营许可驾驶小型汽车，按照乘客指定的路线或目的地行驶，并按照行驶里程收取报酬，该行为属非法营运出租车行为。《条例》第八十二条规定：“出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定”。目前我国尚未出台规范出租车客运的行政法规，参照国务院法制办《对〈关于请明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的函〉的复函》（国法函[2005]432号）（以下简称《复函》），对未取得出租车客运经营许可擅自营运出租车的，可以适用国务院《无照经营查处取缔办法》进行行政处罚，故被告依据《条例》第六十四条的规定对原告进行处罚，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：

    撤销被告正阳县道路运输管理所作出的豫正运罚（2010）0292号行政处罚决定书。

    一审宣判后，原、被告均服判息诉，该判决现已生效。【评析】

    本案存在两个值得探讨的法律问题：

    一、对非法营运出租车行为实施行政处罚的主体是正阳县道路运输管理所还是正阳县城建部门

    出租车是一个城市的对外窗口，是城市建设的重要组成部分，所以出租车客运行为既涉及到道路运输，又涉及到城市建设。实践中由于各个地方管理体制的不同，有的地方出租车客运的主管部门是交通部门，有的地方则为城建部门。本案原告主张出租车客运主管部门应属于城建部门，而非道路运输管理所，其依据的是1997年12月23日原国家建设部颁布的《城市出租车管理办法》（以下简称《管理办法》）。如前所述，《条例》已明确出租车客运的管理办法由国务院另行规定，这就意味着出租车客运的主管部门不再由建设部颁发的行政规章来规定，而是由国务院来明确出租车客运主管部门是城建部门还是交通部门或是其他部门。但截止现在，国务院尚未出台规范出租车客运行为的行政法规，出租车客运主管部门尚不明确。所以，无论是原告依据《管理办法》认为城建部门是出租车客运的主管部门还是被告依据《条例》认为其对非法营运出租车行为享有实施行政处罚的职权，均缺乏法律依据。事实上，在国务院明确出租车主管部门以前，河南省人民政府办公厅《关于印发河南省交通运输厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(豫政办〔2009〕106号)要求，河南省交通运输厅增加了“指导城市客运的职责”，“承担指导公共汽车、城市地铁、轨道交通运营及出租汽车、汽车租赁、道路客运、汽车出入境运输管理等工作”的职能，对此，将省住房和城乡建设厅分管的部分市(县、市)出租汽车客运及城市公共交通客运的管理指导职责已移交省交通运输厅，暂时作为河南省出租车运输主管部门。故被告正阳县道路运输管理所作为正阳县交通主管部门下属的负责道路运输的专门机构，系正阳县出租车主管部门，只是被告正阳县道路运输管理所对此没有能够举证证明。

    二、《中华人民共和国道路运输条例》能否作为对原告的行为进行处罚的法律依据

   《条例》调整的道路运输行为包括客运和货运，从该条例第八条至第二十一条规定可以看出，所谓客运行为是指有固定的班点、班线、站点、相应的安全管理系统及措施，旅客人数较多，经主管部门核发道路运营许可证和车辆运营证，旅客持票就座、价格统一核定的旅客运输方式。且该《条例》第八十二条规定：“出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定”，故其不调整出租车客运和城市公共汽车客运行为。

    那么原告的行为属于一般道路运输行为还是出租车客运行为？原告认为其行为属非法营运出租车行为，而被告认为原告行为属一般客运行为，所以需要对原告的行为进行定性。1997年建设部颁布的《管理办法》第三条规定，本办法所称的出租车，是指经主管部门批准的按照乘客和用户意愿，提供客运服务，并按照行驶里程和时间收取费用的客车。本案原告驾驶的小型汽车，虽未经相关主管部门批准，但其是按照乘客指定的路线或目的地提供客运服务，并且按照行驶里程收取报酬，其符合出租车的本质特征，故原告的行为属出租车客运行为，只不过没有取得出租车客运许可而已。由于我国目前尚未出台规范出租车客运的行政法规，交通部曾对处罚非法营运出租车行为的法律依据请示国务院法制办，国务院法制办作出的《复函》明确规定，对未取得出租车客运经营许可擅自营运出租车的，地方性法规对其已设定行政处罚的，应当按有关规定实施;地方未制定行政法规的，可以适用国务院《无照经营查处取缔办法》进行行政处罚。综上，《条例》不能作为对原告行为进行处罚的法律依据。