近五年来我院共立民事案件近6000件，通过进一步规范立案工作，准确及时受理案件，加强审判流程管理、创建立案窗口、狠抓诉讼指导、告知诉讼风险、落实司法救助和亲民、利民、便民举措，极大的方便了人民群众诉讼，很好地解决了“立案难”问题，切实保障了人民群众的诉权。但是，实践中，由于对民事诉讼法规定的立案条件的理解不一，立案标准的理解执行中随意性较大，有的案件在法庭不受理，而在法院则受理；或者在法院不受理而在法庭受理。在不同法庭或法院起诉提供的诉讼材料要求不一样，当事人起诉很不便利。将本应纳入民事诉讼范围的案件排斥在人民法院受理案件的大门之外，或者本该立案的案件故意设置人为的障碍，让当事人来回奔波多次，费尽九牛二虎之力方将案件立上。这种错误剥夺当事人的诉权，或者人为设置障碍的行为，造成老百姓告状无门的现象时有发生，影响了民事审判工作的顺利开展，也更不利于公民法律意识的增强。为准确掌握当前立案环节存在的情况和问题，切实解决法院民事案件立案标准不统一的问题，从更深层次解决“立案难”，笔者对民事案件立案标准以及案件受理过程中需注意的问题进行了调研和分析。

    一、当前民事案件立案标准的掌握情况

通过分析调研了解的情况，总体来说，经济发达、案件多的地方，民事案件的立案标准掌握较严格，相反，经济欠发达、案件相对较少的地方，民事案件立案标准掌握较宽松。由于影响立案标准掌握的因素很多，甚至包括法制环境、立案队伍状况，这里选择最为重要的三个方面加以概述。

    （一）新类型民事案件受理情况

    1.普遍反映新类型民事案件的立案标准难掌握。涉及公司清算、解散、股东行使撤销权的案件、合伙纠纷立案标准不好掌握。房屋及城市拆迁、城中村改造不好受理。群体性纠纷案件受理不好掌握，爱理后法院解决不了，不受理又于法无据。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》的规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院不予受理。但《物权法》第六十三条规定“集体经济组织、村民委员会或者其负责人做出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”。对当事人起诉要求撤销村委会关于调整土地承包决议的案件是否受理，法律和司法解释规定冲突或适用模糊，立案审查时觉得较难掌握。

    2.上级法院对新类型民事案件的受理作了内部规定。制定了《关于涉农纠纷受理问题的指导意见》，规定农村集体经济组织收益分配的案件，只受理不执行分配方案的案件，对没有分配方案及对分配方案不服的案件都不受理。

    3.对新类型案件提出少受理的原则。现在比较注重法院自身的困难，提出依法稳妥立案，要有大局意识、服务意识，立案时充分考虑立案庭在法院中的地位和作用，考虑审判、执行和结案率等相关因素，受理一个案件就要能解决一个案件，而不是产生一个上访户。尤其是群体纠纷案件，把握不准的，一般不受理、暂缓受理，而且不到万不得已不出书面依据给当事人，防止当事人借题发挥，影响法院形象。

    （二）民事案件立案的证明标准掌握情况

    1.民事案件的证明标准普遍存在掌握不一致情况。首先，对于立案阶段提交证据原件还是复印件就很不一致，有的要求提供证据原件，有的只要求提供复印件，有的要求出示主要证据原件，并提交复印件。其次，对各部分证据的证明程度要求不一致。有的要求立案时提供可以证明诉讼请求的证据，有的只要求提供证明法律关系存在的证据。对原告是自然人的，有的要求原告必须亲自到法院起诉，在否则不予立案；有的只要求原告出具委托书，代理人可以代为起诉。

    2.有的建议法院对证明标准掌握出台专门的规范性文件。有的则主张，不同民事案件的证明标准应当因案而异，根据个案把握案件在立案阶段的具体证明标准，作统一规定反而束缚法官的手脚，增加当事人立案的难度。

    （三）法院在案件受理过程中对出现的新问题的处理

    1.对受理案件可能导致矛盾激化，或者受理后人民法院消化不了、不利于矛盾化解的案件，不受理或暂缓受理。

    2.在案件受理前做好矛盾化解工作。先委托人民调解组织调解，调解成功的直接根据人民调解组织调解达成的协议制作调解书；调解不成的法院再受理。案件受理后，把调解工作贯穿于审判工作的全过程。

    3.对重大、敏感案件的受理加强与党政部门的沟通、协调。如涉及到政府及其部门，重点企业案件，受理前要先向县委汇报，听取意见后再决定是否立案，对法院难以解决的纠纷向党委反映，诉讼不能解决的可以通过其他途径解决。

    4.发挥人民陪审员在化解纠纷中的作用。对婚姻家庭纠纷、邻里纠纷案件先由人民陪审员做当 事人的思想工作，当事人不能自我消化的，人民法院才立案受理。

    二、民事案件立案标准不一的原因分析

    导致立案标准不一的原因是多方面的，有法律、政策的原因，也有管理不到位的原因，还有人为因素。具体来说，主要有以下几方面的因素：

    （一）民事案件立案的法律依据笼统、滞后

    民事诉讼法规定了起诉的条件，但对民事立案具体要提供哪些证明材料，哪些案件不适合受理等没有明确的规定，对立案标准规定过于原则，过于笼统。同时，民事诉讼法又规定人民法院应当审查立案，既先审查当事人提交的材料，再决定是否立案，而由于如何进行审查的规定过于原则，导致实践中操作困难，各自对证明标准有不同的要求。另一方面，社会生活日新月异，社会矛盾千差万别，立法始终滞后于社会实际，一些新类型的纠纷出现后，法律、司法解释不能及时提供解决对策，立法和司法解解释始终跟不上立案工作的需要，导致不同法院只能按照自己的理解去决定立案标准，对同一类型案件形成有的法院受理，有的法院不受理的状况。

    （二）民事案件立案的政策影响

    随着改革发展的不断深入，民事案件的立案有了很强的政策性。如为保障金融改革顺利进行，对涉及部门金融企业的案件暂缓受理；对因政策性企业改制引起的职工下岗或整体拖欠工资的案件不予受理。对因涉及社会稳定，而对牵涉面广的集资纠纷案件暂不受理。对因历史遗留问题而引起的民事纠纷不予受理，等等。这些案件本来都符合民事诉讼法规定的受理条件，只是因为政策的影响而难以受理，或者暂时不适合受理。不同的法院在对政策的理解和把握上可能有不同的见解，这就导致民事案件受理有很强的时间性和个体性，标准不一致。

    （三）审查立案与登记立案的争论

    多年来，对人民法院受理案件是实行登记立案还是审查立案一直存在着争论。有的主张登记立案，放宽案件受理的条件，以保障当事人的诉权，实现“有诉必理”；有的主张审查立案，以保障准确界定民事法律关系，从而准确定案由，避免因当事人主体资格认定不准确而浪费司法资源。登记立案者主张从宽掌握立案标准，而审查立案者主张从严掌握立案标准。这种观点上的根本差异，表现在民事案件的立案操作上，就会要求原告提供不同程度的证明材料，以及法官审查的宽严标准不一，导致立案标准掌握不一。

    （四）立案庭与民事审判庭对实体和程序认识的差异

    一般来说，立案庭比较重视程序，而民事审判庭相对重视实体。表现在立案上，立案庭往往偏重于立案的形式审查，只要当事人能提供主要法律关系的证据就予立案，而对于是否存在相应的法律关系及证据的真实性，一般不考究；而民事审判庭要求在立案的时候就要对案件进行准确定性，审查证明诉讼请求的证据，确定当事人的诉讼主体资格。由于认识上差异，有时立案庭按照自己观念立案，有时立案庭却更多地考虑民事审判庭的反应，而法庭立案则和民庭的观点相同，导致立案审查标准的不一致。

    （五）立案队伍的素质有待进一步提高

    人的因素始终是一切工作的决定性因素。对审查立案工作流于表面形式，对立案的理念认识和实践操作还有待继续积累。同时，立案庭人员和各法庭负责人立案人员素质难免参差不齐，没有形成立案职业共同体，立案队伍的立案标准把握能力、立案决策能力仍然有待进一步提高。没有稳定的立案职业共同体，导致具体司法过程中，不同的人执行不同的标准，立案标准难以统一。

    三、统一民事案件立案标准的建议

    （一）审查立案工作的基本要求

    立案是法院审理案件的第一道关口，从事立案工作的人员，不仅要具有全面的业务知识，还须增强政治敏锐性和责任感。既要坚持以人为本，落实亲民、利民、便民举措，开展便民服务，保障人民群众诉权，又要认真执行法律和上级法院的规定和要求，坚决杜绝把当前法院自身无力解决的突出矛盾纠纷引入诉讼程序，把矛盾焦点引向法院，坚决防止因立案审查把关不严而使法院的审判成为引起社会不稳定的“导火索”和“火药桶”。因此，对不属于法院受案范围的各类纠纷，坚决不能受理。对属于法院主管的民事案件，也要严把管辖关、立案证据关。要排除干扰，依法及时受理各类案件。在审查受理各类案件过程中，对理解和适用法律确有困难的，要报院领导决定。

    （二）民商事案件立案审查标准

    根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一零八条的规定，法院应当从四个方面审查公民、法人或者其他组织的起诉是否符合法定受理条件：第一，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；第二，有明确的被告；第三，有具体的诉讼请求和事实理由；第四，属于人民法院受理民事诉讼范围和受诉人民法院管辖。

    1.关于原告资格的立案审查。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第一项规定，只要公民、法人或者其他组织认为其合法的民事权益受到了侵害，只要有证明其与案件有利害关系的基本证明材料，就有资格以原告身份提起民事诉讼。至于提起诉讼的公民、法人或者其他组织的合法权益是否真正受到侵犯，不属于立案审查的范围。即在审查起诉阶段，原告资格问题的审查，仅限于对起诉人是否与本案有利害关系进行形式审查，只要起诉人认为“其合法权益受到了侵害”，就符合了原告的基本条件。至于原告的权益是否属合法权益，合法权益的范围是否在“人身权、财产权”的范围之内，侵犯其合法权益的行为是违约或是侵权，有无明确的案由等等，均不应在立案环节来进行审查，因为实体的审查是由审判人员在审理阶段进行的。且原告主体资格问题在民事诉讼中非常复杂，不通过案件的仔细审理，仅在审查立案阶段很难把相关问题都弄清楚。因此，法院应当正确理解法律规定的本意，在立案审查阶段，对原资格应从宽掌握。

    2.关于被告资格的立案审查。“明确的被告”，简单地说，就是指原告所诉被告是清楚的、具体的、可以指认的、不存在任何含糊的、能够确定的，且住所地明确。至于被告是不是适格，是不是正确，不应当属于立案审查的范围。“适格被告”不属人民法院立案审查的范围，“明确的被告”才是人民法院立案审查的法定标准。因此，被告是不是适格，并不影响当事人的诉权。只要当事人起诉有“明确的被告”，并符合其他起诉条件，其诉权就已经成立，不得任意剥夺。

    3.关于诉讼请求及事实理由的立案审查。诉讼请求是人民法院立案审查中容易忽视的环节。事实上，诉讼请求在诉讼过程中具有十分重要的作用。在某些情况下，可能就是因为当事人的诉讼请求不当，有理的诉讼，变成了无理的诉讼。立案审查阶段应当对当事人的诉讼请求予以明确，“具体的诉讼请求”不是指当事人有具体的要求就可以，还必须明确到诉讼请求必须具体化，能够界定，内涵和外延应当明确具体，不允许模棱两可，含混不清，否则人民法院难以确定审判保护的范围和对象，更难以提供审判保护的方法。审查过程中，如果当事人确系法律知识欠缺，立案审查的法官可以给当事人必要的指点和引导，但是不得强迫。

    关于起诉条件中的事实理由问题，只要当事人能够证明本案所涉及的证据形式，人民法院就应当依法受理。如何理解事实理由，本人认为，在此也应当作宽泛的理解。首先，这里的事实和理由仅指证明本案发生的基本事实根据；其次，证明合法权益受到侵犯的事实理由可以是当事人提供的直接证据，也可以是能够证明案件事实的其他间接证据，决不能以没有充分的证据为由拒绝受理案件。只要当事人提供证据证明其权益受到侵害确实存在，人民法院就当依法立案受理，至于其权益是否合法，是否受到实际侵害等等，应当通过审判庭的审理，来进行全面，实质性的审查。

    4.关于受案范围和管辖的审查。对本院没有管辖权的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉，原告坚持起诉的，裁定不予受理。

由于立案审查只能是程序审查，故立案人员只能对利益的性质进行审查。根据利益的性质决定是否由法院主管。因此立案人员应对不予受理的情形有明确的认识，避免将不应由法院主管或不宜受理的纠纷纳入司法程序，以节约审判资源。相关法律司法解释规定了若干不予受理的情形，主要有：

    (1)属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分立等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷。

    (2)关于解除同居关系的案件。按照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（一）》第五条五款一项的规定可以受理以及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（二）》第一条一款规定的当事人请求解除的同居关系属于“有配偶者与他人同居”的人民法院可以受理的除外，当事人仅应解除同居关系起诉的，人民不予受理。

    (3)关于家庭暴力和虐待纠纷。在婚姻关系存续期间，当事人以配偶实施家庭暴力或者虐待家庭成员为由，向人民法院提起民事诉讼，请求停止侵害的，人民法院不予受理，告知当事人依照《婚姻法》第43条找有关部门处理。

    (4)关于起诉第三者的纠纷。当事人以《婚姻法》第46条之规定，对与自己配偶重婚、同居的第三者提起民事诉讼或者以自己配偶和第三者为共同被告提起民事诉讼的，要求第三者承担损害赔偿责任的，人民法院不予受理。

    (5)关于人事争议的纠纷。根据最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件问题的规定》，事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生争议，参照中华人民共和国劳动法的规定处理，但必须先经过人事仲裁，未经过仲裁或不属于以上范围的事业单位人事争议案件一律不予受理。除以上三种情况外，其他涉及干部人事制度改革、精简机构等各类人事纠纷，根据有关法律法规规定和上级法院要求，应由人事部门裁决，人民法院不应作民事案件受理。

    (6)关于涉及改制企业职工的纠纷。因企业职工下岗、整体拖欠职工工资引发的纠纷，或者因企业改制而引起的职工安置问题而引发的纠纷，应当由政府部门统筹解决，不应以民事案件立案受理。

    (7)关于劳动争议案件。对于必经劳动仲裁为前置条件的劳动争议案件，未经劳动仲裁而直接向人民提起诉讼的，人民法院不予受理，告知当事人先向劳动仲裁委员会申请仲裁。对于劳动争议撤诉后又起诉的条件，按照最高人民法院《关于劳动争议案件当事人不服仲裁裁决撤诉后又起诉的是否应当受理的批复》规定，劳动争议当事人不服仲裁裁决，撤诉后又起诉的，人民法院不予受理。

    (8)关于名誉权的案件。按照最高人民法院1998年7月14日《关于审理名誉权案件若干问题的解释》规定，有关机关或组织编印的仅供领导机关内部参阅的刊物、资料等刊登的来信或者文章，当事人以其内容侵害名誉权向人民法院起诉的，人民法院不予受理。

    (9)关于非法集资的纠纷。非法集资引起的纠纷一般由政府有关部门处理，当事人向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。

    (10)关于企业内部承包合同的纠纷。企业内部承包合同纠纷除极少数违反法律规定必须由人民法院受理的外，一般不予受理。而应由企业或其上级主管机关处理。

    (11)关于起诉已宣告破产企业的纠纷。按《中华人民共和国企业破产法》的规定，以被宣告破产的企业为被告的民事案件不予受理，应当告知当事人直接向审理破产案件的法院申报债权或要求解决问题。

    (12)当事人在侵权诉讼中，没有提出赔偿精神损害的诉讼请求，诉讼终结后又基于同一侵权事实另行起诉请求赔偿精神损害的，人民法院不予受理。

    (13)未达成安置补偿协议的以房屋拆迁安置补偿纠纷向法院提起民事诉讼的不予受理。

    (14)因林山、土地等自然资源权属纠纷向法院提起民事诉讼的不予受理。

    (15)其他不予受理的条件。根据最高人民法院明确规定，涉及政治经济稳定的案件和其他敏感案件，不予受理。

当前需严格把握受理条件的案件

    (1)关于建筑业拖欠工程款及拖欠农民工工资的案件。此类案件关系到社会稳定，也是社会关注的热点问题。对这类案件应及时立案，这类案件一般都是施工方起诉发包方为表现形式，不能因没有反映出农民工问题而拖延。对民工直接起诉施工方和包工头的，人民法院不宜以未经劳动部门处理为由而不予受理。

    (2)关于涉及“三农”政策、重点工程建设等的案件。涉“三农”政策、重点工程案件政策性强、影响大。因此，法院对这些案件应认真审查，准确立案，只是农民之间的纠纷可以受理。对涉“三农”政策案件，人民法院不得受理。受理中既要保护农民的利益，又要保证党的农村政策的贯彻落实。

    (3)新型案件和敏感案件的受理，尤其是涉及群体性的案件，在审查立案时一定要高度负责，全面审查，严格把关，特别是在规定不明确和把握不准的时候要及时报告院领导决定。

    （三）突出立案队伍建设，提高审查立案能力

    1.开展“善等当事人，做人民满意的法官”活动，要求立案法官和其他工作人员从立案接待的各个环节、日常生活的各个细节、言谈举止的各个小节去尊重善待当事人，有效地解决群众“告状难”的问题。

    2.开展学习教育活动，切实提高干警为群众排难解忧的思想认识。使干警牢固树立全心全意为人民服务的思想，自觉服务党的中心工作大局，把党委放心、人民满意作为一切工作的出发点和检验各项工作的标准，把关心群众疾苦、解决重点疑难问题真正落到实处。

    3.采取切实措施，改进工作作风。立案庭干警要严格职业操守，对群众做到一张笑脸相迎，一把椅子让座，一杯热茶解渴，一片真诚服务，一声慢走相送。耐心听取群众反映的问题，热情帮助群众解决实际困难，认真办理立案相关手续，坚决杜绝“门难进、脸难看、事难办”的现象发生，使立案工作成为人民法院保持与人民群众血肉联系的一道桥梁。

    4.要重视立案工作。要充分认识到把握案件入口关对于法院工作全局的作用和影响，并按照其地位和作用配备相应数量和素质的人员。

    5.要加强立案队伍的培训。各类新类型、疑难的民事案件首先出现在立案审查阶段，需要在第一时间作出准确判断；各种管理、协调手段也经常在立案时运用，必须加强立案队伍培训，使立案法官能适应形势和工作需要，只有审查立案的水平提高了，才能从根本上保障立案标准的统一。