【要点提示】

   《中华人民共和国道路运输条例》不调整出租车客运和城市公共汽车客运的行为，现我国尚未出台规范出租车客运的行政法规，被告依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条的规定对原告进行处罚，适用法律错误。

【案例索引】

    一审：河南省平舆县人民法院（2011）平行初字第007号（2011年1月19日）

【案情】

    原告余  辉，男，1979年2月21日出生，汉族，居民，住正阳县真阳镇袁楼路93号。

    被告正阳县道路运输管理所。

    经审理查明，2010年7月1日，原告以43500元的价格购买红色奇云轿车一部，准备跑出租；在此之前，原告在正阳县城从事三轮运输谋生。2010年7月4日，原告驾驶红色奇云轿车行驶到县城博爱医院路口时，应乘客潘得智、李鑫磊、柴志龙、马国贤的要求，准备将其运送到县城内新高中东大门，并谈定价格为5元。车刚起步，即被正阳县长安出租车公司的出租车堵截，后被告又将原告驾驶的红色奇云轿车扣留。事发时，原告未取得出租车客运经营许可。 2010年8月7日，被告作出豫正运罚（2010）0292号行政处罚决定书，决定给予原告责令停止经营并处以30000元罚款的行政处罚。原告遂以其没有营运、其行为不属于《中华人民共和国道路运输管理条例》调整的客运范围、出租车执法主体是城建局而非被告、处罚30000元太不人性化为由，请求撤销被告作出豫正运罚（2010）0292号行政处罚决定书。

【审判】

     平舆县人民法院经审理认为，原告未取得出租车客运经营许可驾驶小型汽车，按照乘客指定的路线或目的地行驶，并且按照行驶里程收取报酬，该行为属非法营运出租车行为。《中华人民共和国道路运输条例》第八十二条规定：“出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定”。现我国尚未出台规范出租车客运的行政法规，参照国务院法制办《对〈关于请明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的函〉的复函》（国法函[2005]432号），对未取得出租车客运经营许可擅自营运出租车的，可以适用国务院《无照经营查处取缔办法》进行行政处罚，故被告依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条的规定对原告进行处罚，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）款第2项之规定，判决如下：

    撤销被告正阳县道路运输管理所作出的豫正运罚（2010）0292号行政处罚决定书。

    一审宣判后，原、被告均服判息诉，现该判决已生效。

   【评析】

    本案存在三个法律问题值得探讨：

一、《中华人民共和国道路运输条例》能否作为对原告行为进行处罚的法律依据

   《中华人民共和国道路运输条例》调整的道路运输行为，包括客运和货运，从该条例第八条至第二十一条规定可以看出，所谓的客运行为指的是有固定的班点、班线、站点、相应的安全管理系统及措施，旅客人数较多，经主管部门合法道路运营许可证和车辆运营证，旅客持票就座、价格统一核定的旅客运输方式。且该法第八十二条规定：“出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定”，故其不调整出租车客运和城市公共汽车客运行为。

那么原告的行为是一般道路运输行为还是出租车客运行为？原告认为其行为属非法营运出租车行为，而被告认为原告行为属一般客运行为，所以首先需要对原告的行为进行定性。1997年建设部颁布的《城市出租车管理办法》第三条规定，本办法所称的出租车，是经主管部门批准的按照乘客和用户意愿，提供客运服务，并按照行驶里程和时间收取费用的客车。本案原告驾驶的小型汽车，虽未经相关主管部门批准，但其是按照乘客指定的路线或目的地提供客运服务，并且按照行驶里程收取报酬，其符合出租车的本质特征，故原告的行为属出租客运行为，只不过没有取得出租车客运许可而已。由于我国现尚未出台规范出租车客运的行政法规，国家交通部曾对处罚非法营运出租车行为的法律依据请示国务院法制办，国务院法制办作出的《对〈关于请明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的函〉的复函》（国法函[2005]432号）明确，对未取得出租车客运经营许可擅自营运出租车的，地方性法规对无证经营的出租汽车已设定行政处罚的，应当按有关规定实施。地方未制定行政法规的，可以适用国务院《无照经营查处取缔办法》进行行政处罚。综上，《中华人民共和国道路运输条例》不能作为对原告行为进行处罚的法律依据。

二、被告正阳县道路运输管理所还是正阳县城建部门对非法营运出租车行为实施行政处罚的职权

    出租车是一个城市的对外窗口，是城市建设的重要组成部分，所以出租车客运行为既涉及到涉及到道路运输，又涉及到城市建设。实践中由于各个地方管理体制的不同，有的地方出租车客运的主管部门为交通部门，有的地方则为城建部门。本案原告主张出租车客运主管部门应属于城建部门，而非被告道路运输管理所，其依据是1997年12月23日原国家建设部颁布的《城市出租车管理办法》。如前所述，国务院2004年7月1日颁布的《中华人民共和国道路运输条例》已明确出租车客运的管理办法由国务院另行规定，这就意味着出租车客运的主管部门不再由建设部颁发的行政规章来规定，而是由国务院来明确出租车客运主管部门是城建部门还是交通部门或是其他部门。但截至现在，国务院尚未出台规范出租车客运行为的行政法规，出租车客运主管部门尚不明确。所以，无论是原告依据《城市出租车管理办法》认为城建部门是出租车客运的主管部门还是被告依据《中华人民共和国道路运输条例》认为其对非法营运出租车行为实施行政处罚的职权，均是缺乏法律依据的。事实上，在国务院明确出租车主管部门以前，河南省人民政府办公厅《关于印发河南省交通运输厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(豫政办〔2009〕106号 )要求，河南省交通运输厅增加了“指导城市客运的职责”，“承担指导公共汽车、城市地铁、轨道交通运营及出租汽车、汽车租赁、道路客运、汽车出入境运输管理等工作”的职能，对此，将省住房和城乡建设厅分管的部分市(县、市)出租汽车客运及城市公共交通客运的管理指导职责已移交省交通运输厅，暂时作为河南省出租车运输主管部门。故被告正阳县道路运输管理所作为正阳县交通主管部门下属的负责道路运输的专门机构，系正阳县出租车主管部门，只是被告正阳县道路运输管理所对此没有能够举证证明。

三、行政机关在行政执法时应遵循行政合理性原则

    行政合理性原则要求行政主体在实施具体行政行为时应合乎法律、事理、情理，做到行为适当；具体而言，行政主体的行政自由裁量权的行使不但要符合法定条件、种类和幅度等各方面的要求，而且还应遵循蕴含在法律规范中的法律原则和精神的要求，做到公正适当，合乎情理。行政合理性原则一方面赋予行政主体在法律明示或默示的范围内，基于行政目的，根据具体情况斟酌选择实施自己认为正确的行政行为的权力，即自由裁量权；另一方面，也要求防止行政自由裁量权的滥用，从而对自由裁量权进行法律规制。

    结合本案，即使《中华人民共和国道路运输条例》调整出租车营运行为，被告依据该法第六十四条之规定对原告处罚30000元，也是严重违反行政合理性原则的，应依法予以撤销。《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条规定，违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。从以上规定可以看出，法律赋予行政机关的自由裁量权是很大的。从表面上看，被告也是在法定裁量幅度范围内给予原告最轻的行政处罚，并不违法。但根据本案查明的事实，原告从事出租车运输，在车刚刚起步时即被被告查获，原告与乘客谈定的仅仅5元的报酬也未能来得及收取，原告的违法行为显著轻微并及时得到纠正，且没有造成危害后果，被告仅仅依据此事实就给予原告30000元的天价处罚，明显违背情理，违背法的公平、正义的基本价值和精神，违背立法目的，行政动机可疑。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定:“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。本案被告的行为应属显著轻微，被告对原告作出30000元的行政处罚，严重违背了行政合理性原则，有滥用职权之嫌。